Θεσμικά Όργανα που συμμετέχουν στον Προϋπολογισμό

Ο προϋπολογισμός αποτελεί θεμελιώδη έννοια του δημόσιου λογιστικού. Προσδιορίζει τα δημόσια έσοδα και καθορίζει τα ανώτατα όρια των εξόδων για συγκεκριμένο οικονομικό έτος. Ήδη στοΠροσωρινόν Πολίτευμα της Ελλάδος του 1822 υπήρχε αναφορά στον υποθετικό λογαριασμό των εσόδων και των εξόδων, δηλαδή του προϋπολογισμού [1]. Έκτοτε σε όλα τα Συντάγματα υπάρχει αναφορά σε σχετικά ζητήματα. Το ίδιο επαναλαμβάνει και το ισχύον Σύνταγμα όπου αναφέρει ότι όλα τα έσοδα και έξοδα του Κράτους πρέπει να αναγράφονται στον ετήσιο προϋπολογισμό. Ο προϋπολογισμός δεν απεικονίζει μόνο το δημοσιονομικό πρόγραμμα, αλλά είναι και βαρυσήμαντη πολιτική πράξη της Κυβέρνησης.

Η έννοια του κρατικού προϋπολογισμού περιλαμβάνει σύμφωνα με το νέο νόμο 4270 του 2014, τον προϋπολογισμό της Κεντρικής Διοίκησης που περιλαμβάνει τον Τακτικό Προϋπολογισμό και τον Προϋπολογισμό Δημοσίων Επενδύσεων [2].  Η Κυβέρνηση είναι υποχρεωμένη να διασφαλίζει ότι η κατάρτιση, η εκτέλεση και η εφαρμογή της δημοσιονομικής πολιτικής και του Προϋπολογισμού της Γενικής Κυβέρνησης εναρμονίζονται με τις ευρωπαϊκές και διεθνείς υποχρεώσεις της χώρας [3]. Ο προϋπολογισμός αποτελεί την κύρια περίοδο που καλύπτουν οι λογιστικές καταστάσεις και λοιπές χρηματοοικονομικές αναφορές. Έχει διάρκεια ένα οικονομικό έτος [4] και περιλαμβάνει τις διοικητικές πράξεις και τα γεγονότα, τα οποία σχετίζονται με:

• την ταμειακή διαχείριση,
• τις απαιτήσεις,
• τις υποχρεώσεις και
• την κίνηση της περιουσίας όλων των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης.

Το οικονομικό έτος όλων των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης αρχίζει την 1η Ιανουαρίου και λήγει την 31η Δεκεμβρίου του ιδίου ημερολογιακού έτους [5].

Στη κατάρτιση και εκτέλεση του προϋπολογισμού εμπλέκονται διάφορα θεσμικά όργανα, όπως το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους (ΓΛΚ) [6] που καταρτίζει τον ετήσιο Κρατικό Προϋπολογισμό και την εισηγητική του έκθεση και παρακολουθεί την εκτέλεση του Κρατικού Προϋπολογισμού ασκώντας έλεγχο στη δημοσιονομική διαχείριση. Επιπρόσθετα το ΓΛΚ καταρτίζει, εφόσον απαιτείται, το συμπληρωματικό προϋπολογισμό και συντονίζει την κατάρτιση των προϋπολογισμών όλων των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης. Τέλος καταρτίζει μηνιαίες και τριμηνιαίες εκθέσεις σχετικά με την εκτέλεση των προϋπολογισμών της Κεντρικής Διοίκησης και των λοιπών Φορέων της Γενικής Κυβέρνησης.

Το Υπουργικό Συμβούλιο [7] εγκρίνει τον ετήσιο και, εφόσον απαιτείται, το συμπληρωματικό Κρατικό Προϋπολογισμό που υποβάλλονται στη Βουλή, ώστε να διασφαλιστεί η συμμόρφωση με τους δημοσιονομικούς κανόνες και με το εκάστοτε ισχύον Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής (Μ.Π.Δ.Σ.). Ειδικότερα ο Υπουργός Οικονομικών [8] έχει αρμοδιότητες σχετικά με τοσυντονισμό των ενεργειών, για την κατάρτιση του Κρατικού Προϋπολογισμού και του  Μ.Π.Δ.Σ. [9] καιυποβάλλει στη Βουλή:

• το προσχέδιο και
• το σχέδιο του ετήσιου Κρατικού Προϋπολογισμού,
• την εισηγητική του έκθεση,
• το σχέδιο του συμπληρωματικού Κρατικού Προϋπολογισμού, αν υπάρχει.

Η Βουλή των Ελλήνων [10] περιλαμβανομένων των επιτροπών της, έχει μεταξύ άλλων την αρμοδιότητα να συζητά και ψηφίζει τον ετήσιο Κρατικό Προϋπολογισμό και, εφόσον απαιτείται, το συμπληρωματικό προϋπολογισμό. Το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους [11] στη Βουλή παρέχει υποστήριξη που αφορά την παρακολούθηση της εκτέλεσης του Κρατικού Προϋπολογισμού, την παρακολούθηση της εφαρμογής των δημοσιονομικών πολιτικών και μεταρρυθμίσεων που ψηφίζονται από τη Βουλή των Ελλήνων, την ανάλυση και αξιολόγηση των στοιχείων του προϋπολογισμού, των προβλέψεων για τα δημόσια έσοδα και δαπάνες και τη διατηρησιμότητα των μακροχρόνιων δημοσιονομικών μεγεθών.

Ο Οργανισμός Διαχείρισης Δημόσιου Χρέους  καταρτίζει [12] τον ετήσιο προϋπολογισμό του δημοσίου χρέους και το σχετικό με το δημόσιο χρέος κεφάλαιο της εισηγητικής έκθεσης του Κρατικού Προϋπολογισμού. Το Ελεγκτικό Συνέδριο [13] ως Ανώτατο Δημοσιονομικό Δικαστήριο της χώρας διενεργεί και τον προβλεπόμενο από την παρ. 6 του άρθρου 10 του Κανονισμού (ΕΕ) 473/2013 έλεγχο των λογαριασμών του Κράτους και όλων των υποτομέων της Γενικής Κυβέρνησης.

Το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο (Fiscal Council) εισήχθηκε πρόσφατα στην ελληνική νομοθεσία[14] και απετέλεσε ένα από τα προαπαιτούμενα για τη διαπραγμάτευση και σύναψη συμφωνίας με τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Στήριξης [15]. Είναι μια ανεξάρτητη διοικητική αρχή. Απολαύει λειτουργικής ανεξαρτησίας και δεν υπόκειται σε έλεγχο από κρατικούς φορείς. Προς διασφάλιση της ανεξαρτησίας του Συμβουλίου, διευκρινίζεται, ειδικότερα, ότι τα µέλη του Διοικητικού του Συμβουλίου και το προσωπικό του, κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους, δεν λαμβάνουν οδηγίες από οποιονδήποτε κυβερνητικό φορέα ή άλλον δηµόσιο ή ιδιωτικό οργανισμό, ιδίως από τη Βουλή, το Υπουργικό Συμβούλιο, τον Πρωθυπουργό, ή τον Υπουργό Οικονομικών [16].Το μακροβιότερο δημοσιονομικό συμβούλιο είναι το Central Planning Bureau (CPB) στην Ολλανδία, το οποίο ιδρύθηκε το 1947 [17].

Το Δημοσιονομικό Συμβούλιο έχει αρμοδιότητες κατά το πρότυπο ανεξάρτητων φορέων [18], το οποίο σε επίπεδο θεωρητικής ανάλυσης έχει τεθεί αρχικά με την ανεξαρτησία των κεντρικών τραπεζών. Αξιολογεί τις μακροοικονομικές προβλέψεις με σκοπό την υιοθέτησή τους. Οι προβλέψεις αυτές στη συνέχεια θα αποτελούν τη βάση για τις δημοσιονομικές προβλέψεις που παράγει το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους για τον προϋπολογισμό και το ΜΠΔΣ. Επίσης παρακολουθεί τη συμμόρφωση με τους δημοσιονομικούς κανόνες, γνωμοδοτώντας επί των θεμάτων αυτών. Δεδομένου ότι πλέον σύμφωνα με το νόμο η δημοσιονομική θέση της Γενικής Κυβέρνησης πρέπει να είναι ισοσκελισμένη ή πλεονασματική[19], οι αρμοδιότητες του αποκτούν ακόμα μεγαλύτερη σημασία [20].

Σύμφωνα με τον ιδρυτικό  νόμο από το δεύτερο έτος λειτουργίας του [21], το Συμβούλιο θα προβαίνει και σε εκ των υστέρων αξιολογήσεις των μακροοικονομικών προβλέψεων, καθώς επίσης και σε συστάσεις για τη διόρθωση συστημικών μεροληψιών (ήτοι σημαντικά μεροληπτικών αντιμετωπίσεων που επηρεάζουν τις προγνώσεις) κατά την εκπόνησή τους.

Τέλος σε γενικότερο πλαίσιο οι φορείς με αρμοδιότητες επί των δημοσίων οικονομικών είναι, ιδίως [22] , οι ακόλουθοι:

• Η Βουλή των Ελλήνων
• Το Υπουργικό Συμβούλιο [23]
• Ο Υπουργός Οικονομικών
• Το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους
• Οι Υπουργοί και λοιποί επικεφαλής της Γενικής Κυβέρνησης
• Ο Υπουργός Ανάπτυξης και Ανταγωνιστικότητας
• Οι προϊστάμενοι οικονομικών υπηρεσιών των Υπουργείων
• Οι προϊστάμενοι οικονομικών υπηρεσιών λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης
• Το Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α.
• Το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή
• Το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο
• Ο Οργανισμός Διαχείρισης του Δημόσιου Χρέους
• Το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Σχετικά (ενδεικτικά):

• [1] Προσωρινόν Πολίτευμα της Ελλάδος (Επίδαυρος, 1822), άρθρα ΟΗ΄ και ΜΑ΄  
• [2] Άρθρο 14 παράγραφος 1ζ του νόμου 4270/2014 «Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας […], δημόσιο λογιστικό και άλλες διατάξεις». Μπορείτε να κατεβάσετε το νόμο πατώντας εδώ νόμος 4270/2014
• [3] Άρθρο 15 του νόμου 4270/2014
• [4] Άρθρο 16 του νόμου 4270/2014. Σύμφωνα με το  άρθρο 79 Συντάγματος με τίτλο «Προϋπολογισμός, απολογισμός, γενικός ισολογισμός» και στη παράγραφο παράγραφος 6 αυτού προβλέπεται και η δυνατότητα με νόμο να καθιερωθεί η σύνταξη προϋπολογισμού για διετή χρήση.
• [5] Άρθρο 16 του νόμου 4270/2014
• [6] Άρθρο 21 του νόμου 4270/2014
• [7] Άρθρο 19 του νόμου 4270/2014
• [8] Άρθρο 20 του νόμου 4270/2014
• [9 Σύμφωνα με το άρθρο 50 ο Κρατικός Προϋπολογισμός και οι προϋπολογισμοί των λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης καταρτίζονται σύμφωνα με τους δεσμευτικούς και ενδεικτικούς στόχους καιτα ανώτατα όρια δαπανών, όπως κατά περίπτωση τίθενται στο εκάστοτε ισχύον Μ.Π.Δ.Σ. Κατά το άρθρο 43 του νόμου 4270/2014 το ΜΠΔΣ περιλαμβάνει (ενδεικτικά): 1) Το μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο και την πορεία προσαρμογής προς αυτόν για τα επόμενα τέσσερα χρόνια. 2) Τους ενδεικτικούς ετήσιους στόχους του ελλείμματος ή του πλεονάσματος της Γενικής Κυβέρνησης, καθώς και του χρέους της Γενικής Κυβέρνησης για τα επόμενα τέσσερα χρόνια. 3) Τις ποσοτικές επιπτώσεις των προβλεπόμενων δημοσιονομικών και άλλων μέτρων οικονομικής πολιτικής επί του ισοζυγίου της Γενικής Κυβέρνησης για τα επόμενα τέσσερα χρόνια. 4) Τα ανώτατα όρια για τις δαπάνες  των Υπουργείων και των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων και τα ανώτατα όρια για συγκεκριμένες δαπάνες στον τομέα της υγειονομικής περίθαλψης, στην οποία περιλαμβάνεται η φαρμακευτική δαπάνη και τα επιδόματα ασθένειας. για κυλιόμενη περίοδο των επομένων από τη σύνταξη του Μ.Π.Δ.Σ. τεσσάρων ετών, κάθε φορά, εκ των οποίων τα δύο πρώτα χρόνια είναι δεσμευτικά κτλ.
• [10] Άρθρο 18 του νόμου 4270/2014. Βλ. και άρθρο 72 παράγραφος 1 εδάφιο 2 του Συντάγματος
• [11] Άρθρο 28 του νόμου 4270/2014
• [12] Άρθρο 30 του νόμου 4270/2014
• [13] Άρθρο 31 του νόμου 4270/2014
• [14] Με το νόμο 4270/2014 (άρθρα 1-13)
• [15] Η δέσμη των προαπαιτούμενων αυτών κυρώθηκε με το νόμο 4334/2015. Μπορείτε να κατεβάσετε το νόμο πατώντας εδώ νόμος 4334/2015  (βλ. σελ. 754 του ΦΕΚ Α 80/16.7.2015)
• [16] Αιτιολογική έκθεση νόμου 4270/2014, σελ. 3, επί του άρθρου 2. Βλ. πλέον και άρθρο 2 παράγραφος 3 του νόμου 4270/2014
• [17] Βασίλης Θ. Ράπανος, Ανεξάρτητα Δημοσιονομικά Συμβούλια και ο πιθανός ρόλος τους στην Ελλάδα, σελ.13, Τράπεζα της Ελλάδος, Οικονομικό δελτίο, τεύχος 33, Μάιος 2010
• [18] που αναφέρονται στα άρθρα 2 παράγραφος 1α, 4 παράγραφος 4 και άρθρο 5 του Κανονισμού (ΕΕ) 473/2013. Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης L 140/11 – 27.5.2013.  Με την υιοθέτηση του Κανονισμού ο θεσμός αυτός ουσιαστικά κατέστη υποχρεωτικός για όλα τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ. Συγκεκριμένα αναφέρεται στο άρθρο 5 του σχετικού Κανονισμού, ο οποίος είναι μέρος του λεγόμενου Πακέτου των Δύο ή «δέσμη δύο μέτρων» (Two Pack), κάτω από τον τίτλο «Ανεξάρτητοι φορείς που παρακολουθούν τη συμμόρφωση προς τους δημοσιονομικούς κανόνες»: «Τα κράτη μέλη μεριμνούν για τη σύσταση ανεξάρτητων φορέων που παρακολουθούν τη συμμόρφωση προς: α) αριθμητικούς δημοσιονομικούς κανόνες […]». Αντίστοιχο Δημοσιονομικό Συμβούλιο ήδη υπάρχει και στη Κύπρο.
• [19] Άρθρο 35 παράγραφος 1 του νόμου 4270/2014
• [20] Η πρόβλεψη αυτή έχει γίνει σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης με την υιοθέτηση του Δημοσιονομικού Συμφώνου που προβλέπει την ενσωμάτωση του «χρυσού κανόνα» του ισοσκελισμένου προϋπολογισμού και μάλιστα κατά κατά προτίμηση σε συνταγματικό επίπεδο («φρένο χρέους»). Λόγω της σημασίας του θέματος θα υπάρξουν ειδικές αναρτήσεις για το Δημοσιονομικό Συμβούλιο και γενικότερα για το νέο πλαίσιο των δημοσιονομικών πολιτικών και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης.
• [21] Άρθρο 2 παράγραφος 5 εδάφιο β υποεδάφιο γγ του νόμου 4270/2014
• [22] Άρθρο 17 του νόμου 4270/2014. Μέχρι πρόσφατα στο άρθρο αυτό περιέχονταν και η  Ελληνική Στατιστική Αρχή ως εδάφιο ιδ΄, το οποίο όμως καταργήθηκε με το άρθρο 1 παράγραφος 21 του νόμου 4334/2015
• [23] Η σειρά τάξης των υπουργείων της νέα κυβέρνησης (δημοσίευση 23 Σεπτεμβρίου 2015)                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             Έρευνα: Σταύρος Β. Τσίπρας – δικηγόρος

fekyou.info