Επαναδημοτικοποίηση των υπηρεσιών ύδρευσης.

του Κώστα Μελά

Τα οικονομικά  χαρακτηριστικά των υπηρεσιών ύδρευσης.

Ο τομέας ύδρευσης , από την εποχή του Adam Smith, θεωρείται μια εξαίρεση , σε σχέση με τη θεωρία του «αόρατου χεριού» και της  γενικής άποψης περί ανωτερότητας  των ανταγωνιστικών υποδειγμάτων. Άπειρες και διαφορετικές ήταν οι αιτίες που πιστοποιούσαν «την αποτυχία της αγοράς» ώστε ήταν αδύνατον να υποστηριχθεί ότι  αυτό το αγαθό μπορούσε να προμηθεύεται στην αγορά μέσω των μηχανισμών της αγοράς.  

Οι πρώτες προσπάθειες των ιδιωτών να πραγματοποιήσουν συστήματα διανομής του νερού  σε κατοικίες σε αστικές περιοχές  πολύ γρήγορα επιβεβαίωσαν τα παραπάνω , δείχνοντας πολύ γρήγορα την οικονομική αδυναμία της ιδιωτικής επιχείρησης να αντέξει τα οικονομικά κόστη  αυτής της δραστηριότητας. Αυτό επιβεβαιώθηκε περισσότερο όταν η διανομή χρειάστηκε να επεκταθεί σε όλη την επικράτεια.

Παρόλα αυτά, οι υπηρεσίες ύδρευσης, όπως και οι υπόλοιπες υπηρεσίες, έγιναν αντικείμενο μιας βαθιάς ανάλυσης με στόχο την κατανόηση της δυναμικής της συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα. Σε αυτή την κατεύθυνση έσπρωξε τόσο το ακαδημαϊκό ενδιαφέρον, όσο και το πρακτικό ενδιαφέρον που στηριζόταν σε ιδεολογικές βάσεις , όπως στην περίπτωση των ιδιωτικοποιήσεων στην Αγγλία – Ουαλία. Επίσης σημαντικό ρόλο έπαιξε και το γαλλικό υπόδειγμα στο οποίο συνυπήρχαν στη διαχείριση των υπηρεσιών ύδρευσης ο δημόσιος και ό ιδιωτικός τομέας. Ακόμη οδήγησε σε αυτή την κατεύθυνση η προσπάθεια να βρεθεί εναλλακτικός τρόπος χρηματοδότησης του τομέα, η οποία κάθε χρόνο γινόταν και πιο δύσκολη δεδομένου ότι στηρίζονταν στη δημόσια διαχείριση και στην χρηματοδότηση ενός γενικού φόρου για εξυπηρέτηση ενός σκοπού.

Μια ευρεία βιβλιογραφία δημιουργήθηκε τα τελευταία 25 χρόνια σε μια προσπάθεια εμβάθυνσης των προβλημάτων του τομέα.  Στο φως αυτών των μελετών , επιβεβαιώθηκε η άποψη του Smith ότι ο τομέας της ύδρευσης δεν μπορεί να υπάρξει χωρίς το κράτος. Ότι και να συμβεί η παρουσία του δημοσίου είναι αναγκαία για τη διοίκηση ενός τομέα που αποτελεί εξαίρεση από τους άλλους. Τα βασικά χαρακτηριστικά του είναι αυτά ενός (φυσικού) μονοπωλίου που καθιστά προβληματική την παρουσία του ιδιωτικού τομέα.

Αποτελεί ομοιόμορφη  αντίληψη , ότι ο τομέας ύδρευσης δεν υπόκειται , εκτός από οριακές περιπτώσεις, σε καθεστώς ανταγωνισμού της αγοράς. Ακόμη δεν ομοιάζει με το υπόδειγμα third‐party access, που εφαρμόζεται στην περίπτωση άλλων υπηρεσιών (ηλεκτρικού, φωταερίου), δεδομένου ότι το κόστος των υποδομών είναι  πολύ μεγάλο και  ομοιάζει ελάχιστα (εκτός πολύ ιδιαίτερων περιπτώσεων) με την κοινή χρήση των υποδομών εκ μέρους περισσότερων προμηθευτών.

Υπάρχουν περισσότερο πολύπλοκες απόψεις που αναφέρονται σε μορφές ανταγωνισμού που  υποθέτουν τη δυνατότητα επίτευξης μιας κατάστασης  second best ( yardstickcompetition).  Υπάρχουν ορισμένοι μελετητές που υποστηρίζουν ότι η διαδικασία ανάθεσης μέσω δημοπρασιών, της διαχείρισης των υπηρεσιών ύδρευσης, αποτελούν μια μορφή  ανταγωνισμού. Άλλοι όμως θεωρούν ότι είναι δύσκολο εκ των προτέρων να καθορισθούν  επακριβώς  συγκεκριμένα σημεία οποιασδήποτε ανάθεσης.

Πρόσφατα έχουν έλθει στο προσκήνιο υποδείγματα συνεργασίας δημοσίου –ιδιωτικού , προκειμένου να εξασφαλισθούν  συγχρόνως, κίνητρα ανταγωνισμού και αποτελεσματικότητας (ιδιωτικός τομέας) και περιορισμός του κινδύνου των επενδύσεων (δημόσιος τομέας).

Η φύση των  επενδύσεων  στον τομέα ύδρευσης δημιουργεί τον μεγαλύτερο αποτρεπτικό παράγοντα για τον ιδιωτικό τομέα  , διότι απαγορεύει επί της ουσίας την επανάκτηση του αρχικού επενδυμένου κεφαλαίου.  Το μήκος (η διάρκεια) του κύκλου των επενδύσεων καθιστά αναγκαίο η κανονιστική συμφωνία μεταξύ ιδιωτικής επιχείρησης και δημοσίου υποκειμένου   να είναι σταθερή και εγγυημένη για μεγάλο χρονικό διάστημα κάτι δύσκολο για έναν πολιτικό οργανισμό να το κάνει. Σύμφωνα με μελέτες , στο 79,0% των περιπτώσεων  πραγματοποιείται επαναδιαπραγμάτευση σε διάστημα 1,5 έτους.

Η παρουσία πολλαπλών πολιτικών «αρχών» - κριτηρίων , κανονισμών για το περιβάλλον, κανονισμών για την υγιεινή, ολοκληρωμένοι σχεδιασμοί για την περιοχή δράσης, πολλές ενδιάμεσες μορφές διακυβέρνησης, οδηγούν στην ανάγκη  ύπαρξης λύσεων με ελαστικότητα και  αντιστρεψιμότητα.

Αν περιορισθούμε μόνο στον τομέα ύδρευσης για πόσιμο νερό, από την οπτική της λειτουργικής οργάνωσης, το δίκτυο ύδρευσης περιλαμβάνει  τις εγκαταστάσεις παραγωγής , της μεταφοράς ή συλλογής και διανομής. Όλα αυτά απαιτούν τεράστιες επενδύσεις παγίων κεφαλαίων. Στην πραγματικότητα τα σταθερά (πάγια) κόστη είναι πολύ μεγαλύτερα από τα μεταβλητά κόστη. Σύμφωνα με μελέτη με βάση το σύστημα ύδρευσης Αγγλία – Ουαλίας, τα σταθερά κόστη ανέρχονται στο 80,0% του συνολικού κόστους.   Συνεπώς τα έσοδα οδηγούνται στην κάλυψη των επενδύσεων στις υποδομές και η περίοδος απόσβεσης είναι πολύ μεγάλη. Στην Ιταλία είναι περίπου 27 έτη. Στην Αγγλία αντίστοιχα είναι 25 έτη. Επίσης το μεγαλύτερο μέρος αυτών των υποδομών δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για εναλλακτικούς σκοπούς. Για το λόγο αυτό η αξία των επενδύσεων αυτών είναι πολύ χαμηλή και είναι συνδεδεμένη με τη δημόσια χρήση. Επίσης από τη στιγμή που θα λήξει το συμβόλαιο επανέρχονται στην ιδιοκτησία του δημοσίου. Συνεπώς ο ιδιώτης επενδυτής θα πρέπει να καλύψει το κόστος επένδυσης εντός της περιόδου ισχύς του συμβολαίου. Είναι εύκολο να αντιληφθεί κανείς γιατί στον ιδιώτη υπάρχει ελάχιστη ροπή για επένδυση. 

Οι εξελικτικές πορείες και η ανάμειξη του ιδιωτικού τομέα.

Σύμφωνα με τα παραπάνω , η οργάνωση του τομέα ύδρευσης με δίκτυο,  δεν μπορεί να γίνει διαμέσου της αγοράς. Παρουσιάζει υψηλά χαρακτηριστικά φυσικού μονοπωλίου.

Ακόμη, η εμπειρική μελέτη , αποδεικνύει ότι η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα δεν είναι αναγκαία. Στη μεγάλη πλειοψηφία η διαχείριση γίνεται από το δημόσιο τομέα. Στις περιπτώσεις που υπάρχει συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα αυτή πραγματοποιείται διαμέσου της άσκησης επιμέρους δραστηριοτήτων και όχι με την ολοκληρωτική προσφορά του αγαθού. Διάφορες μορφές έχουν λάβει χώρα σε αυτή την συνεργασία.   Η ιστορία μας διδάσκει ότι είναι πάντοτε οι δημόσιες επενδύσεις που δημιουργούν την ικανότητα ύπαρξης του τομέα.

Η δημιουργία των πρώτων σύγχρονων  υπηρεσιών ύδρευσης, πραγματοποιείται το 1900 μέσω ιδιωτικών πρωτοβουλιών , μεταφέροντας  το νερό στις κατοικίες. Φυσικά μόνο ελάχιστες  οικογένειες μπορούσαν να το χρησιμοποιήσουν, ενώ η μεγάλη πλειοψηφία του πληθυσμού έπαιρνε το νερό από τις δημόσιες βρύσες.   Πολύ γρήγορα όμως η λειτουργία αυτή αποδείχτηκε όχι συμφέρουσα οικονομικά. Η μεγέθυνση των πόλεων , οι ανάγκες υγιεινής και η ανάγκη μεταφοράς  του νερού σε όλες τις περιοχές της πόλης απέτρεψε τους ιδιώτες επενδυτές να επενδύσουν .

Συνεπώς , σε όλο τον κόσμο, από τις ΗΠΑ έως την Ευρώπη, στο πέρασμα από το 1900 στο 2000 τα συστήματα ύδρευσης περνούν στο δημόσιο. Οι δημοτικές αρχές παίρνουν την ιδιοκτησία και αρχίζουν να λειτουργούν με βάση τη λογική της δημόσιας υπηρεσίας. Η χρηματοδότηση γίνεται με τη φορολόγηση (όμως η λογική της φορολόγησης δεν έχει σχέση με την εμπορευματοποίηση), με στόχο την κάλυψη των συνολικών κόστη, και κατανέμεται στους χρήστες σύμφωνα με διάφορα κριτήρια .

Είναι χρήσιμο να υπενθυμίσουμε ότι επειδή ο τομέας ύδρευσης χαρακτηρίζεται από υψηλότατη επενδυτική  πάγια δαπάνη , σπάνια τα λογιστικοποιημένα κόστη μεταφέρουν τα πραγματικά κόστη του κεφαλαίου. Πολύ απλά τις περισσότερες φορές καλύπτονται τα λειτουργικά κόστη και το κόστος αναχρηματοδότησης  των δανείων.

 Από χρηματοοικονομικής απόψεως οι επενδύσεις αντιμετωπίζονται παντού με την χρήση μικτών εργαλείων δημόσιας και ιδιωτικής χρηματοοικονομικής.

Στις ΗΠΑ χρησιμοποιούν κατά κόρον, την έκδοση δημοτικών χρεογράφων μεγάλης διάρκειας, ενώ στην Γερμανία υπερισχύει ο δανεισμός από τις τοπικές τράπεζες (Sparkassen), οι οποίες ελέγχονται από τους δήμους. Αναλόγως συμπεριφέρονται και στις υπόλοιπες χώρες πάντοτε όμως εντός των πλαισίων της δημόσιας διαχείρισης.

Προς τα τέλη του περασμένου αιώνα , το συγκεκριμένο υπόδειγμα παρουσίασε σημάδια κρίσης που μπορούν να αποδοθούν σε τουλάχιστον 5 βασικές αιτίες.

Η πρώτη αφορά στην ανάγκη αυξάνουσας  τεχνικής εξειδίκευσης και συνολικής τεχνολογικής αντιμετώπισης της βιομηχανίας ύδρευσης. Δημιουργούνται συνεπώς αγοραίες δραστηριότητες για πολλές δράσεις στην αλυσίδα παραγωγής της αξίας των υπηρεσιών ύδρευσης.

Η δεύτερη αφορά στην αύξηση των παγίων κόστη. Αυξάνει η ανάγκη νέων επενδύσεων λόγω της αύξησης της ζήτησης . Επομένως αναζητούνται χρηματοδοτήσεις  των οποίων οι φορείς  να μην είναι άμεσα συνδεδεμένοι με το αντικείμενο της ύδρευσης.

Η τρίτη αιτία αφορά στην κρίση των δημόσιων οικονομικών που τροφοδοτούνται από την γενική φορολογία, και συνεπώς της ανάγκης να χρειάζεται όλο και μεγαλύτερη χρηματοδότηση από την αγορά κεφαλαίων. Η στροφή να πληρώνουν οι χρήστες και  η κάλυψη να μην  γίνεται πλέον μέσω της γενικής φορολογίας αλλάζει δραστικά τον τρόπο διαχείρισης. Ο διαχειριστής δεν θα πρέπει να είναι μόνο καλός  χρηματοοικονομολόγος , αλλά θα πρέπει να έχει πρόσβαση και στην αγορά κεφαλαίων.

Η τέταρτη αιτία αφορά στην ανάγκη η διαχείριση να γίνεται σε όλο και μεγαλύτερο χώρο δραστηριοτήτων προκειμένου να γίνει καλύτερη εκμετάλλευση  των οικονομιών κλίμακας. Το γεγονός αυτό σπάει το δεσμό μεταξύ δημοτικών αρχών και υπηρεσιών ύδρευσης, δημιουργώντας την ανάγκη νέων συνθηκών προφανώς με μεγαλύτερη πολυπλοκότητα.

Η πέμπτη αιτία συνδέεται με το ότι η ανάπτυξη της πολιτικής του νερού δεν κυριαρχείται πλέον από τη θέση «να ικανοποιηθούν οι ανάγκες» αλλά είναι παράλληλα υποχρεωμένη να λαμβάνει υπόψη της την προστασία των πόρων και να τους κατανέμει όσο γίνεται, πιο αποτελεσματικά μεταξύ των διαφόρων ζητήσεων, λαμβάνοντας βεβαίως υπόψη της κοινωνικές ανάγκες.

Σε αυτό το πλαίσιο , δεν αρκεί, επομένως, να υπογραμμίσουμε την αναγκαία παρουσία του δημοσίου στην παραγωγή των υπηρεσιών ύδρευσης αλλά να κατανοήσουμε την ανάγκη να αντιμετωπισθούν οι νέες προκλήσεις με τον καλύτερο δυνατό τρόπο.

Η Συναίνεση της Ουάσιγκτον

Κατά έναν τραγικό τρόπο αυτή η παγκόσμια έκκληση για δράση έρχεται σε μια εποχή που ηγεμονεύουν οι αρχές της λεγόμενης Συναίνεσης της Ουάσιγκτον, ενός οικονομικού μοντέλου που εδράζεται στην ιδέα ότι η φιλελεύθερη οικονομία της αγοράς συνιστά τη μοναδική οικονομική επιλογή για όλο τον κόσμο. Έθνη-κράτη που ανταγωνίζονται μεταξύ τους εγκαταλείπουν την προστασία των φυσικών τους πόρων και ιδιωτικοποιούν τα περιβαλλοντικά κτήματά τους. Όλα είναι πια προς πώληση, ακόμα και εκείνοι οι τομείς της ζωής, όπως οι κοινωνικές υπηρεσίες και οι φυσικοί πόροι, που κάποτε θεωρούνταν κοινό κτήμα της ανθρωπότητας. Κυβερνήσεις από όλο τον κόσμο αποποιούνται τις ευθύνες τους για την προστασία των φυσικών πόρων στις χώρες τους, εκχωρώντας τον έλεγχό τους σε ιδιωτικές εταιρίες εκμετάλλευσης.

  Έχοντας να αντιμετωπίσουν την έντονη κρίση γλυκού νερού, οι κυβερνήσεις και τα διεθνή ιδρύματα υποστηρίζουν μια λύση που συνάδει με τη Συναίνεση της Ουάσιγκτον: την ιδιωτικοποίηση και την εμπορευματοποίηση του νερού. Τιμολογήστε το νερό –λένε με μια φωνή–, βάλτε το προς πώληση και αφήστε την αγορά να καθορίσει το μέλλον του. Κατ’ αυτούς, η συζήτηση έχει λήξει. Το νερό, λένε, η Παγκόσμια Τράπεζα και τα Ηνωμένα Έθνη, αποτελεί «ανθρώπινη ανάγκη», όχι «ανθρώπινο δικαίωμα». Αυτό δεν αποτελεί μια ασήμαντη γλωσσική λεπτομέρεια· η διαφορά ερμηνείας είναι καθοριστική. Οι ανθρώπινες ανάγκες μπορούν να ικανοποιηθούν με πολλούς διαφορετικούς τρόπους, ιδιαίτερα για όσους έχουν λεφτά. Κανείς δεν μπορεί να πουλήσει ένα ανθρώπινο δικαίωμα.

  Έτσι ένας μικρός αριθμός υπερεθνικών εταιριών, υποστηριζόμενες από την Παγκόσμια Τράπεζα και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο, παίρνουν επιθετικά τον έλεγχο της διαχείρισης των υπηρεσιών δημοσίας ύδρευσης σε πολλές χώρες ανά τον κόσμο, αυξάνοντας δραματικά την τιμή του νερού για τους ντόπιους κατοίκους και βγάζοντας κέρδος, ιδιαίτερα από τις απελπισμένες προσπάθειες του Τρίτου Κόσμου να επιλυθεί η κρίση νερού. Ορισμένοι είναι απροσδόκητα ειλικρινείς· καυχιούνται ότι η μείωση των αποθεμάτων νερού έχει δημιουργήσει μια θαυμάσια επιχειρηματική ευκαιρία για τις πολυεθνικές εταιρίες ύδατος και τους επενδυτές τους. Η λογική τους είναι ξεκάθαρη: Το νερό θα πρέπει να αντιμετωπίζεται σαν οποιοδήποτε άλλο εμπορεύσιμο προϊόν, με τις χρήσεις του να καθορίζονται από τις αρχές του κέρδους.

  Δεν θα έπρεπε να μας εκπλήσσει το γεγονός ότι ο ιδιωτικός τομέας γνώριζε πριν από τον περισσότερο κόσμο για την επερχόμενη κρίση νερού και επεδίωξε να εκμεταλλευτεί έναν πόρο που ο ίδιος βλέπει σαν «γαλάζιο χρυσό». Σύμφωνα με το περιοδικό Fortune, τα ετήσια κέρδη της βιομηχανίας ύδατος ανέρχονται πια στο 40% των κερδών του πετρελαϊκού τομέα και είναι ήδη σημαντικά υψηλότερα από εκείνα του φαρμακευτικού τομέα, αγγίζοντας το 1 τρις. δολάρια. Επί του παρόντος, ωστόσο, μόνο το 5% του νερού σε όλο τον κόσμο είναι στα χέρια ιδιωτών, οπότε είναι σαφές ότι οι επιχειρήσεις προσβλέπουν σε τεράστια κέρδη, καθώς η κρίση νερού επιδεινώνεται. Το 1999 η αμερικανική βιομηχανία ύδατος σημείωσε κέρδη άνω των 15 δις. δολάρια, ενώ όλες οι μεγάλες εταιρίες νερού έχουν πλέον εισαχθεί στο χρηματιστήριο.

Η Παγκόσμια Τράπεζα, ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου και ο εταιρικός έλεγχος του νερού.

Τα τεράστια προγράμματα ύδρευσης ανέκαθεν λειτουργούσαν προς όφελος των ισχυρών και όχι των αδυνάμων. Ακόμα και όταν υλοποιήθηκαν από κυβερνήσεις και πληρώθηκαν από τα δημόσια ταμεία, κυρίως ωφελημένοι υπήρξαν οι κατασκευαστικές εταιρίες, οι βιομηχανίες και οι μεγάλοι καλλιεργητές.  Παρόλο που η ιδιωτικοποίηση και η παγκοσμιοποίηση συνοδεύονται από ρητορική που τονίζει τον περιορισμό του κρατικού ρόλου, αυτό που βλέπουμε είναι ότι το κράτος παρεμβαίνει ολοένα και περισσότερο, μέσα από πολιτικές, κανόνες, νόμους, επενδύσεις και τεχνολογία, ούτως ώστε να μεταβιβαστεί ο έλεγχος του νερού από τις κοινότητες και το δημόσιο στα εμπορικά, εταιρικά συμφέροντα.

  Οι πολιτικές ιδιωτικοποίησης που επιβάλλονται διά της Παγκόσμιας Τράπεζας και οι κανόνες για την απελευθέρωση του εμπορίου που συζητούνται στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου στο πλαίσιο της Γενικής Συμφωνίας Εμπορίου Υπηρεσιών (General Agreement onTrade in Services, GATS) είναι ρυθμίσεις που δημιουργούν εταιρικά κράτη: Κράτη που αφαιρούν ζωτικούς πόρους από τους ανθρώπους και τους παραδίδουν στις ιδιωτικές επιχειρήσεις, με στόχο το κέρδος μέσω της ιδιωτικοποίησης πρωταρχικών υπηρεσιών.

Η διαδικασία επαναφοράς σε δημόσια διαχείριση της ύδρευσης στον κόσμο.

Όμως, τα αποτελέσματα των ιδιωτικοποιήσεων των υπηρεσιών ύδρευσης σύμφωνα με τους κανόνες των Πολυμερών Οργανισμών μπορούν πλέον να αποτιμηθούν. Τα σαφή αρνητικά αποτελέσματα που  παρατηρούνται  έχουν οδηγήσει, τα τελευταία χρόνια,  σειρά μεγάλων πόλεων σε όλο τον Πλανήτη , που είχαν ιδιωτικοποιήσει τις υπηρεσίες ύδρευσης ,να προχωρήσουν πλέον  σε επαναδημοτικοποίηση τους. Σε αυτές συμπεριλαμβάνονται:

Μεγάλοι Δήμοι της Ευρώπης : Παρίσι, Βερολίνο, Βουδαπέστη, Μπορντώ, Νίσσα, Στουτγάρδη, Νάπολι.(μετά από δημοψήφισμα των κατοίκων το 2011).

Στην Αμερικανική Ήπειρο : στις ΗΠΑ ,η Ατλάντα και το Χιούστον. Στην Κολομβία η πρωτεύουσα Μπογκοτά. Στην Αργεντινή, η Σάντα Φε, το Ροζάριο, η Μεντόσα και όλη η επαρχεία του Μπουένος Άιρες. Στην Αφρική: το Κόνακρυ στη Γουϊνέα , η Καμπάλα στην Ουγκάντα,  το Μπαμάκο στο Μάλι, η Μπανγκουί στη Κεντροαφρικανική Δημοκρατία. Στην Ασία η Κουάλα Λουμπούρ στη Μαλαισία αλλά και η Σαμαρκάνδη.

Σύμφωνα με τα στοιχεία που παρουσιάστηκαν στο World Water Forum^[1] σε 15 χρόνια, 235 δήμοι σε 37 χώρες αποφάσισαν να επανέλθουν σε δημόσια διαχείριση των δικτύων του πόσιμου νερού , για ένα συνολικό πληθυσμό 106 εκατομμύρια κατοίκων.  Το μεγαλύτερο ποσοστό αναστροφής πραγματοποιήθηκε στις ΗΠΑ και στη Γαλλία (έδρα των  δύο μεγαλύτερων πολυεθνικών επιχειρήσεων). Στη Γραφική παράσταση 1 ,που ακολουθεί καταγράφεται το σύνολο των πόλεων που έχουν προχωρήσει στην επαναδημοτικοποίηση των υπηρεσιών ύδρευσης.

---

[1] National Committee for the 7th World Water Forum (Republic of Korea)World Water CouncilDaegu and Gyeongju in the Republic of Korea over six days from April 12th to 17th